Лекция 1.Основы законодательства в области обращения с отходами в Российской Федерации

Согласно статье 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:

• проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении деятельности в области обращения с отходами;
• разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами;
• участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
• принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе устанавливающих правила осуществления деятельности региональных операторов, контроль за их исполнением;
• осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору;
• участие в организации обеспечения доступа к информации в области обращения с отходами;
• установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору;
• осуществление приема отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, и установление порядка ее представления и контроля;
• установление порядка ведения регионального кадастра отходов;
• определение в программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации прогнозных показателей и мероприятий по сокращению количества твердых коммунальных отходов, предназначенных для захоронения;
• утверждение предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами;
• утверждение инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами;
• утверждение производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами;
• установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов;
• организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов;
• утверждение порядка накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления);
• регулирование деятельности региональных операторов, за исключением установления порядка проведения их конкурсного отбора;
• разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами;
• утверждение методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.

На органы государственной власти субъекта РФ возложены полномочия по организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, в том числе и при осуществлении обращения с опасными отходами (ст. 6 Федерального закона от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Законодательная база субъектов РФ различна и достаточно обширна для некоторых регионов. Так, количество нормативных актов, действующих в области обращения с отходами, принятых на уровне субъекта РФ, напрямую зависит от статуса и экономической развитости региона.

В соответствии со 76 Конституции РФ:

«Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам».

Статьей 81 Федерального закона «Об охране окружающей среды» закреплены принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, согласно которым:

Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ в области охраны окружающей среды.

Статьей 82 вышеуказанного закона закреплено, что международные договоры РФ в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно.

В иных случаях наряду с международным договором РФ в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный акт, принятый для осуществления положений международного договора РФ. Если международным договором РФ в области охраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим федеральным законом, применяются правила международного договора.

Основной базовый международный договор в сфере обращения с отходами – Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, которая принята 22 марта 1989 года и ратифицирована Федеральным законом от 25.11.1994 № 49-ФЗ «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением».

Ратификация – это процесс придания юридической силы документу путём утверждения его соответствующим органом каждой из сторон

На момент ратифицирования Россией сторонами Конвенции были 67 государств. Участие в Конвенции позволило при помощи механизма единого международного контроля на практике осуществить полный запрет на ввоз в РФ в целях захоронения или сжигания опасных отходов, а также частичный запрет на ввоз/транзит опасных отходов в любых других целях.

Как логическое продолжение присоединения России к Базельской конвенции в 1998 году вступил в силу федеральный закон «Об отходах производства и потребления», который, по сути, обеспечил реализацию на практике положений Конвенции.

Преамбула Конвенции закрепляет ее цели, основные принципы, необходимость принятия международного акта такого уровня, направления деятельности государств в этой сфере.

Сфера действия Конвенции включает:

1. опасные отходы, входящие в любую категорию приложения 1 Конвенции (если они не обладают опасными свойствами, перечисленными в приложение 3 Конвенции);
2. другие отходы в приложении 2 Конвенции (отходы, собираемые из жилищ, остатки в результате сжигания бытовых отходов), которые подлежат трансграничной перевозке; отходы, которые не перечислены в приложении, но определены или считаются опасными в соответствии с внутренним законодательством государства экспорта, импорта или транзита, являющегося Стороной Конвенции.

Конвенция определяет отходы как вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства.

Статья 3 Конвенции предлагает Сторонам в течение 6 месяцев информировать Секретариат об отходах иных, чем те, которые указаны в приложениях 1 и 2, которые рассматриваются или определяются как опасные в соответствии с ее национальным законодательством или любыми требованиями относительно трансграничной перевозки, распространяющимися на такие отходы.

Статья 4 Конвенции закрепляет общие обязательства Сторон. В их числе:

• обязанность информировать другие Стороны о своем решение о запрещении на импорт опасных или других отходов с целью удаления;
• запретить или не разрешать экспорт опасных и других отходов в направлении Сторон, которые ввели запрет на импорт таких отходов, если они получили об этом уведомление согласно пункту выше;
• запретить или не разрешать экспорт опасных и др. отходов, если государство импорта не дает согласия в письменной форме на конкретную импортную отгрузку.

Каждая сторона также обязана принять меры:

• по обеспечению сведения к минимуму опасных и других отходов в своих пределах с учетом социальных, технических и экономических аспектов;
• обеспечить наличие соответствующих объектов по удалению для экологически обоснованного использования опасных и других отходов независимо от места их удаления. Эти объекты по возможности должны быть расположены в ее пределах;
• не разрешать экспорт опасных или других отходов в развивающиеся страны, которые в рамках своего законодательства запретили весь импорт, либо если есть основания полагать, что использование этих отходов не будет осуществляться экологически обоснованным образом;
• обеспечивать предоставление заинтересованным государствам информации относительно предполагаемой трансграничной перевозки отходов;
• не допускать импорта опасных и других отходов, если есть основания полагать, что использование этих отходов не будет осуществляться экологически обоснованным образом;
• сотрудничать в принятии мер в распространении такой информации с другими Сторонами.

Исходя из того, что незаконный оборот опасных отходов является преступным деянием, каждая Сторона принимает надлежащие меры правовые, административные для выполнения и соблюдения положений данной Конвенции, (ст. 4 пункты 5, 6, 7, 8, 9 и т.д.).

Незаконный оборот опасных отходов, это оборот:

• без уведомления всех заинтересованных государств;
• без согласия заинтересованного государства (или если оно получено путем фальсификации, обмана);
• перевозка не соответствует документам, нарушает данную Конвенцию и общие принципы международного права.

Каждая Сторона должна принять национальное законодательство с целью предотвращения незаконного оборота и наказания за него. Стороны сотрудничают между собой в целях достижения целей настоящей статьи.

В силу особенностей формирования права человека на здоровую окружающую среду определенная связь между правами человека и охраной окружающей среды предусмотрена преимущественно в иных международных актах. Так, принцип 1 Стокгольмской декларации 1972 г., принятой на конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, гласит:

«Человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь».

Данные положения получили дальнейшее развитие в последующих резолютивных и декларативных актах, а именно:

в § 5, 20, 23 Всемирной хартии природы, принятой Резолюцией 37/7 Генеральной Ассамблеи от 28 октября 1982 г., ст. 29 Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, принятой резолюцией 61/295 Генеральной Ассамблеи от 13 сентября 2007 г., § 6, 21 - 23 Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, принятой Резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 г.